W poprzednich „odcinkach” pisałam o tym, co i jak trzeba zrobić, by wystąpić (nie koniecznie otrzymać) środki na realizację zadań organizacji np. z funduszy europejskich. Pisałam też o warunkach działania organizacji. Dziś dalszy ciąg „zjazdu z góry lodowej”, czyli o tzw. środkach niewygasających.
Zgodnie z art. 5 ustawy o finansach publicznych środki z Unii Europejskiej przeznaczane na finansowanie projektów realizowanych w ramach krajowych programów, w tym Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, stanowią środki publiczne. Ponadto, projekty realizowane w ramach tego programu finansowane są w 15% przez budżet państwa. Stąd stosowanie przepisów ustawy jest obligatoryjne.
Na podstawie art. 157 ust. 1 tejże ustawy, niewykorzystane w danym roku środki publiczne wygasają z upływem roku budżetowego i podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Rada Ministrów może jednakowoż, na podstawie ust. 8a tego samego artykułu, określić do 15 grudnia danego roku, odpowiednim rozporządzeniem niektóre środki jako niewygasające. Wśród nich, poza celami społecznymi (którym służy PO KL) wymienia się programy i projekty realizowane z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Społecznego.
Rada Ministrów jednak w 2008 roku nie skorzystała z tej możliwości, argumentując przy tym, że skoro istnieje konieczność zwracania środków, to znaczy, że zaplanowano ich za dużo, albo źle zaplanowano wydatki – skoro można wydać te środki w ciągu kilku miesięcy (najczęściej 3-4) w następnym roku, to najprawdopodobniej będą one wydane na coś, co nie jest konieczne/potrzebne, a więc zostaną „wyrzucone w błoto”. O ile takiej argumentacji trudno odmówić słuszności – niemal każdy z nas zetknął się w jakiejś branży z „panicznym” wydawaniem pieniędzy publicznych przez administrację państwową i samorządy i wie jak to wygląda – o tyle znów wylano dziecko z kąpielą (to chyba już polska specjalność jest!).
Powstała więc konieczność zgłoszenia niewykorzystanych środków do 15 października i zwrotu do 30 listopada, a najdalej do 31 grudnia 2008 r., środków, które otrzymały organizacje pozarządowe realizujące projekty w ramach PO KL (od środków niezwróconych w terminie, naliczane są odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych).
Aby zrozumieć w czym rzecz, kilka słów wyjaśnienia dla niewtajemniczonych, na temat finansowania projektów. Otóż: jeśli wniosek o dofinansowanie otrzyma pozytywną ocenę i przyznane zostaną środki na jego realizację czyli projekt zostanie zatwierdzony do realizacji, to projektodawca (organizacja, firma, instytucja) staje się beneficjentem środków i zaczyna realizować zaplanowane w projekcie zadania. Rzadko się zdarza, by projekt wdrażano do realizacji przed zatwierdzeniem, bo szanse na otrzymanie dofinansowania są naprawdę maleńkie i może się o to pokusić tylko organizacja, która i tak pieniądze na to ma, zaś większość pozarządówek – jako się rzekło – ledwo wiąże koniec z końcem (nieco inaczej wygląda to w przypadku firm, które występują najczęściej o środki na zadania, które i tak realizują w ramach swojej działalności). Ponadto, pokryć będzie można tylko te wydatki, które nie zostały zrealizowane przed okresem programowania i na które zgodę wyrazi IW (a jak wiadomo „łaska pańska na pstrym koniu jeździ”).
Środki te przekazywane są na zasadzie zaliczki na zadania w tzw. transzach, na specjalnie wyodrębnione dla projektu konto bankowe (ze środków tych nie wolno pod żadnym pozorem finansować innych zadań!). Jeśli projekt jest „mały” i „krótki”, to pieniążki mogą wpłynąć jednorazowo. Jeśli jednak projekt jest "dłuższy" i "większy", to pieniążki dzieli się na transze, co znajduje swój wyraz w tzw. harmonogramie płatności, stanowiącym załącznik do umowy o dofinansowanie, czyli zatwierdzanym przez IW.
Pierwsza transza wpływa (a właściwie powinna) „zaraz” po podpisaniu umowy o dofinansowanie projektu i złożeniu zabezpieczeń do umowy. O transze następne beneficjent (projektodawca) występuje do IW w terminach określonych harmonogramem płatności. Do otrzymania następnej transzy potrzebne są: złożenie przez beneficjenta i zatwierdzenie przez IW rozliczenia co najmniej 70% poprzednio przekazanych transz (kumulacyjnie, czyli wszystkich środków przekazanych od początku realizacji projektu) oraz zawartego we Wniosku o Płatność (WoP) sprawozdania z realizacji projektu. Procedura zatwierdzania jest długa i dodatkowo długotrwała, często WoP cofany jest do poprawek, wyjaśnień dotyczących poszczególnych wydatków (jeśli jakiś koszt zostanie uznany za niekwalifikowalny, to organizacja pokrywa go z własnych środków, więc wyjaśnia się czasem do skutku, nierzadko przy użyciu słownika języka polskiego i/lub wyrazów obcych, z powołaniem się na źródła). Poprawki nierzadko polegają na dodawaniu zer w miejscach, w których według instrukcji być nie powinny, a przy następnych „poprawkach” likwidowaniu tychże zer, bo tam być nie powinny.
Transza i jej wysokość powinna być zaplanowana tak, by środki wystarczyły na pokrycie wydatków w miesiącach między tym, w którym wpływa transza, a otrzymaniem następnej. Ze względu na formalności związane z rozliczaniem WoP i owymi 70%, zaplanowanie płynności finansowej projektu jest naprawdę bardzo trudnym zadaniem, chyba że ma się środki na pokrycie wszystkich zobowiązań (a więc także możliwość zamrożenia środków), do czasu gdy IW dojdzie do ładu sama ze sobą, na temat tego, co powinno znaleźć się we wniosku i jakie załączniki należy do niego dołączyć.
Po tym wyjaśnieniu sprawa staje się jaśniejsza, wracajmy więc do meritum, czyli „środków niewygasających”.
Większość umów w ramach PO KL, Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU - instytucja wdrażająca na Mazowszu) podpisywała z dużym opóźnieniem, we wrześniu i październiku 2008, a nierzadko później. W wielu przypadkach pierwsze transze wpływały na konto organizacji w listopadzie i grudniu, co zrodziło poważne problemy ze sfinansowaniem zaplanowanych zadań, a często uniemożliwiło ich sfinansowanie w ogóle, bo skoro transza wpłynęła 31 grudnia (a tak się zdarzyło naprawdę), to jak na litość boską to wydać(?!) nawet na najważniejsze inwestycje, skoro najdalej 31-go trzeba zwrócić środki. Przy tym projekty realizowane od października lub listopada już pochłonęły jakieś środki organizacji, bo przecież ich realizacja kosztuje „na bieżąco” i wydatki pokrywać trzeba, a z czego, skoro nie wpłynęły fundusze?
Konieczność, przy tym, zwrotu wszystkich środków przy realizacji projektów obliczonych najczęściej na kilka miesięcy do 2 lat z założenia spowodować musi finansowanie braków z innych środków, podczas gdy 85% organizacji pozarządowych nie posiada żadnego majątku i zapasów finansowych (taka sytuacja utrzymuje się od lat i są na ten temat „twarde” dane). Środki własne organizacji (nielicznych z resztą) wystarczają co najwyżej na sfinansowanie bieżącej działalności samej organizacji, podczas gdy projekty przewidują dużo większe zobowiązania.
Przy tym nie było możliwości odpowiedniego zaplanowania płynności finansowej w projektach. Środki te, jak w latach poprzednich, miały zostać wyłączone z konieczności ich zwrotu, a o tym, że tak się nie stanie, organizacje zostały poinformowane w październiku 2008 r., podczas gdy projekty, ze względu na wymagania konkursu, planowano najdalej z początkiem roku (terminy złożenia wniosków o dofinansowanie upływały w styczniu i lutym 2008).
Obowiązek, który tak niespodziewanie nałożono na organizacje, stał się przyczyną powstania sald zerowych na kontach projektów, co z kolei spowodowało brak możliwości regulowania wypłat dla pracowników, zobowiązań związanych z czynszami, odpłatnością za media, itp. Skutkiem była całkowita utrata płynności finansowej we wdrażanych przedsięwzięciach i niemożność realizacji zadań projektowych, kierowanych przecież do osób o szczególnych potrzebach (zasady PO KL).
Kierownicy projektów i organizacji stanęli przed widmem wstrzymania realizacji projektów, czego zrobić tak naprawdę nie mogą, bo umowa zobowiązuje ich do terminowej realizacji zadań i nie ma zmiłuj się – umowa nie przewiduje takiej sytuacji, gdy na realizację projektu po prostu nie przekazano środków. Ryzyko związane z decyzją o wstrzymaniu projektu jest bardzo duże, ponieważ ewentualna kontrola może uznać, że cały projekt zrealizowany był źle i każe zwrócić całe dofinansowanie (a kontrola może „przyjść” do 31 grudnia 2020 roku, czyli w „parę” lat po zakończeniu projektu). Rzadko również jest to możliwe, bo i tak płacić trzeba np. za pomieszczenia, z których projekt korzysta i pensje pracownikom etatowym wypłacić (tu nic nie pomoże wysłanie ludzi na urlop). Ludzka powinność zobowiązuje także, by za umowy zlecenia, nawet gdy przewidują one zapłatę pod warunkiem posiadania środków z IW, zapłacić tym, którzy to wypracowali, i to w przyzwoitym terminie. Przerwa zaś w realizacji wszelkich zobowiązań umownych skutkuje tym, że trzeba zmieniać nie tylko umowy, ale także harmonogramy i wiele innych założeń, bo zadania zrealizowane zostać muszą. Ponadto ludzie z czegoś żyć też muszą (ci ze zleceń), więc rozpaczliwie będą szukać jakichś dochodów i niewykluczone, że znajdą bardziej stabilne, i z prowadzenia prac w projekcie zrezygnują. O przedłużenie projektu wystąpić można, ale pod warunkiem, że nie zwiększy się wysokości środków przeznaczonych na projekt, więc pozostaje to w sferze marzeń.
MJWPU powinna rozliczyć i zwrócić środki, które jej zwrócono, najdalej do końca stycznia 2009 roku. Jednak MJWPU również – jak wielu innych terminów – nie dotrzymała terminu zwrotu ww. środków, wpłaconych przez organizacje na jej konto w roku 2008, co spowodowało przedłużający się okres braku płynności finansowej organizacji pozarządowych.
Zmusiło to projektodawców (zobowiązanych do terminowego realizowania projektów) do zaciągania kredytów i/lub pożyczek, i pokrycia wysokich kosztów dodatkowych – niekwalifikowalnych, czyli niemożliwych do sfinansowania w ramach projektów – ze środków przeznaczonych na działalność statutową.
I tak naprawdę to najbardziej boli. Bo środki te stanowią także w pewnym sensie środki publiczne (darowizny, w tym 1% odpisów podatkowych, składki, itp.) i w dodatku zostały powierzone organizacjom przez obywateli, z pełną wiarą, iż wykorzystane one zostaną dla osób potrzebujących wsparcia.
Dwa tysiące to suma wystarczająca na kupno pompy insulinowej dla młodego człowieka, wykształconego, chętnego do pracy i działania, ale nie mogącego pokryć tak dużego wydatku samodzielnie, a jednocześnie uwiązanego bez owej pompy w domu. Zamiast generować więc wpłaty dla skarbu państwa, młody człowiek generuje koszty dla opieki społecznej i rodziny, która z resztą często „bokami robi”, żeby wystarczyło na leki i utrzymanie osoby chorej.
Gdy zamiast takiej pompy trzeba „kupić” kredyt bankowy, bo urzędnik „nie zdążył”, „nie pomyślał”, „nie wiedział”, to nie tylko się serce kraje, ale i nóż się w kieszeni otwiera. A kwoty przeznaczone na prowizje bankowe znacznie przekraczają tę kwotę, bo też kwoty przeznaczane na realizację projektów są tysiące razy większe niż koszt jednej pompy i kierowane do znacznie większej liczby osób.
Przy tym sprawą chyba dyskusyjną jest, czy pokrywanie odsetek i prowizji banku od zaciągniętych kredytów/pożyczek jest działalnością statutową, czy też nie, ale tu już się trochę „czepiam” i sprawę pozostawiam prawnikom.
Organizacje zaczęły więc szukać przyczyn i – co za tym idzie – środków zaradczych. W ramach działania Federacji „Mazowia” spotkaliśmy się w gronie o tyle wąskim, że mało jest organizacji, które środki na projekty dostały (sporo z nich otrzymały firmy prywatne), ale dość reprezentatywnym dla NGO’s i przedyskutowaliśmy sprawę. Efektem było kilka postanowień, w tym między innymi skierowanie pytania do MRR (IZ dla PO KL). Na zapytanie to otrzymaliśmy odpowiedź od Departamentu Zrządzanie Europejskim Funduszem Społecznym:
Zgodnie z art. 157 ust. 8a ustawy o finansach publicznych Rada Ministrów w rozporządzeniu w sprawie środków niewygasających może wskazać jako pozostające na rachunkach bankowych beneficjentów środki przeznaczone na integrację społeczną, poprawę jakości kształcenia, rozwój potencjału adaptacyjnego pracowników i przedsiębiorstw w ramach programów operacyjnych współfinansowanych z EFS. W związku z tym, przepis ten nie gwarantuje, że w każdym roku budżetowym środki, które zostały niewykorzystane przez beneficjentów i jednocześnie zgłoszone jako niewygasające z upływem roku nie będą podlegały obowiązkowi zwrotu. Jednocześnie, z powodu niskiego wykorzystania środków w ramach PO KL oraz brakiem pewności co do możliwości ujęcia w wykazie środków niewygasających tak znacznych kwot, konieczne było dokonanie zwrotu wszystkich niewykorzystanych środków. Istniało bowiem ryzyko, iż środki te nie zostaną ujęte w rozporządzeniu jako niewygasające z upływem roku. Tym samym podlegałyby zwrotowi z końcem roku. Od środków niezwróconych w terminie naliczane są odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Niemniej jednak, w opinii IZ w obecnym roku proces monitorowania wykorzystania środków przebiega znacznie sprawniej i tym samym nie zachodzi obawa, iż niewykorzystane zostaną znaczne kwoty środków przekazanych beneficjentom. W związku z powyższym, w roku 2009 beneficjenci realizujący projekty PO KL w ww. obszarach najprawdopodobniej nie będą zobowiązani do zwrotu środków z końcem roku (co nie oznacza, iż środków tych nie trzeba będzie zgłosić jako niewygasających).
Ponadto chciałbym poinformować, że w chwili obecnej trwają w podkomisji sejmowej prace nad projektem ustawy o finansach publicznych. Projekt ten zakłada od 2010 r. zmianę sposobu finansowania projektów. System dotacyjny zostanie zastąpiony płatnościami z Banku Gospodarstwa Krajowego. Do ww. płatności nie będą miały zastosowania przepisy ufp dotyczące rozliczania dotacji. Tym samym, nie będzie obowiązku zwrotu środków z końcem roku budżetowego.
Na takie ujęcie sprawy odpowiedzieć można w zasadzie tylko pytaniem...
Dlaczego Ministerstwo Rozwoju Regionalnego nie zainteresowało się przyczynami „niskiego wykorzystania środków w ramach PO KL”? A skoro twierdzi, że „w obecnym roku proces monitorowania wykorzystania środków przebiega znacznie sprawniej”, dlaczego nie wiedziano w Ministerstwie, iż przyczyną „niskiego wykorzystania” były opóźnienia leżące po stronie Instytucji Wdrażających? (np. Mazowsze – o czym już pisałam – jest na przedostatnim miejscu, przy 0,06% wykorzystaniu tych środków).
Przy tym zapytać należy: dlaczego osoby odpowiedzialne za regulacje dotyczące realizacji programów operacyjnych nie mają świadomości, iż w stosunkowo krótkotrwałych projektach konieczność zwrotu środków z pewnością spowoduje poważne zaburzenia w płynności finansowej i niewątpliwie wpłynie z kolei na stopień wykorzystania środków europejskich? Dlaczego nikt nie wiedział lub nie pomyślał, że takie środki istnieją, a ich „niewydanie” nie jest związane ze złym planowaniem i niegospodarnością (a wręcz odwrotnie)?!
Na koniec na usta ciśnie się pytanie: czy integrację społeczną i działalność pomocową można prowadzić z przerwami, zwiesić na czas, gdy środki płyną sobie spokojnie między beneficjentami, instytucjami wdrażającymi, ministerstwami i z powrotem?
Efekt w każdym razie jest taki, że organizacje płaczą i płacą, a urzędnicy myślą, że myślą.
(Tekst jest pisany w oparciu o materiały przygotowane przeze mnie i współczłonków Federacji „Mazowia” do wywiadu, którego udzieliłam jednej z gazet; nie jest więc plagiatem, to co napisze owa gazeta, ani to, co napisałam ja. Zdecydowałam się na to, ponieważ jest to istotny przyczynek do tematyki, o której już od jakiegoś czasu piszę w tym blogu, a przy tym na nim nie zarabiam. Ryzykuję natomiast, że organizacja, którą kieruję otrzyma „wilczy bilet”, gdy ktoś zorientuje się w mojej tożsamości. Dlatego m.in. piszę do pewnego stopnia anonimowo – szkoda naprawdę ciężkiej pracy ludzi, którzy ze mną pracują i starają się wszelkimi siłami „łatać” problemy społeczne, mimo że i rząd, i samorząd robią wszystko, by nam to zadanie utrudnić, zamiast się cieszyć, że ktoś się tym zajmuje i to w dodatku szybciej i po kosztach niższych, niż zrobiłaby to bezwładna - w porównaniu z organizacjami - administracja publiczna.)
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz